A insatisfação do contribuinte brasileiro com os tributos pátrios não é novidade. Passam-se os anos e permanece a sensação de que não há melhora efetiva na prestação de serviços ou poder de polícia do Estado. Em outras palavras, no Brasil, o retorno estatal não é proporcional aos tributos que a sociedade paga.
Em períodos de campanha eleitoral, são comuns as promessas relacionadas à reforma tributária. Nas últimas eleições não foi diferente. Na data de fechamento deste artigo, o Governo Federal eleito já externava sua preocupação em aprovar uma reforma tributária ainda no primeiro semestre do primeiro ano de mandato. A ideia principal é reunir os impostos indiretos, como ICMS, Pis/Cofins, IPI, em um único imposto.
Contudo, em minha opinião, vários aspectos conduzem à conclusão de que o Brasil não precisa de uma reforma tributária de nível constitucional, mas sim infraconstitucional.
De início, é importante observar que a Constituição de 1988 segue o modelo rígido. Isso significa, basicamente, que existem mais obstáculos à alteração das normas constitucionais se comparadas à legislação infraconstitucional.
Entre esses obstáculos destaca-se a limitação material positivada na cláusula pétrea que impõe a preservação da forma federativa de Estado.
Como se sabe, a Constituição atualmente atribui a cada ente da federação a competência para instituir e arrecadar tributos, os quais geram receita capaz de proporcioná-los a autonomia, que é o elemento caracterizador do Estado Federal. Em outras palavras, a distribuição da competência tributária foi pensada de forma a garantir que União, Estados e Municípios possam obter os próprios recursos e, assim, não dependam financeiramente um do outro.
A modificação das espécies tributárias, seja com a extinção, criação ou unificação das que existem hoje, poderia afetar sensivelmente a arrecadação de cada ente, e, consequentemente, sua autonomia, descaracterizando a forma federativa de Estado, incorrendo, assim, em inconstitucionalidade, por violação à cláusula pétrea.
Para além disso, ressalta-se que um ambiente tributário completamente novo traria consigo diversas incertezas. É que a doutrina e a jurisprudência atuais debruçam-se há décadas sobre o sistema tributário atual, construindo conceitos, definições etc. No caso de cenário novo, todo o trabalho desenvolvido até aqui poderá ficar obsoleto. Com isso, não só os órgãos jurisdicionais, mas também os diversos profissionais que lidam com tributos, como advogados, contadores, auditores etc., encontrariam o desafio de ter que interpretar o novo sistema.
Chama-se a atenção, ainda, para o fato de que nenhuma reforma constitucional, por mais radical que seja, não poderá garantir a redução da carga tributária, que é o principal objetivo do contribuinte. A quantificação da carga tributária – base de cálculo, alíquotas etc. – fica adstrita ao campo infraconstitucional/legal. Ou seja, a reforma tributária constitucional proposta, até esse momento, não traz nenhuma previsão de não majoração da carga tributária.
Por isso, o que se considera mais viável é a reforma tributária infraconstitucional. De modo geral, a gênese das insatisfações dos contribuintes, principalmente as relacionadas à complexidade/burocracia e à carga tributária, encontra-se na legislação infraconstitucional, já que nela, e não na Constituição, são previstos os aspectos quantitativos dos tributos, como alíquota e base de cálculo.
Portanto, a reforma tributária desejada e esperada pode ser feita exclusivamente no âmbito infraconstitucional, o que pode viabilizar a manutenção/redução da carga tributária, implementação da justiça fiscal em seu sentido amplo – observância da capacidade contributiva, progressividade, distribuição de riqueza etc. – extinção da irracionalidade das obrigações acessórias ou burocracia tributária.
Ante o exposto, entendo que, além de ser mais fácil, do ponto de vista prático, a reforma tributária infraconstitucional é a que melhor atende aos anseios do contribuinte, se comparada à possível reforma constitucional.
